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從全國經驗看順德“村改”
發布日期:2019-06-28 10:17       文章點擊數為:1784     文章來源:南方日報
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整治后的順德容桂村級工業園,成了村級工業園改造的成功案例。南方日報記者戴嘉信攝

  土地資源不足、開發效率不夠高,是佛山當前的發展難題,也是全國各地都面對的一道必答題。

  順德的“頭號工程”村級工業園改造就此引來了關注。在日前于順德舉行的第二屆“節地中國”學術研討會上,全國70多名有關單位負責人、專家在順德進行了思想碰撞,探討如何在土地開發利用的“存量時代”更好地以節約集約用地推動高質量發展。此前在5月,順德還因“土地節約集約利用成效好、閑置土地少”獲國務院辦公廳通報表彰。

  去年開始的村級工業園改造攻堅戰,是順德在過去多年節約集約用地探索基礎上的一次再突破。改革開放初期,順德將包括集體用地的大量土地投入到工業化進程中,大大提高了土地利用的經濟與社會效益。從本世紀初以來,順德又率先提出并推進了土地利用集約化的實踐,為邁向高質量發展奠定空間基礎。

  在粵港澳大灣區加速融合發展、區域間聯系日益緊密的今天,如何從更大的視角看待順德村級工業改造,順德又如何從全國其他地方的探索中得到相互的印證和借鑒?記者發現,它們在高效發揮政府與市場合力等方面有著共性,并得到了多方肯定,可以是順德“村改”下一步的深化方向。

大數據賦能低效用地再開發

  知己知彼百戰不殆,是打贏村級工業園改造這場“攻堅戰”的前提。在去年啟動本輪村改之初,順德就發布了一組統計數據:全區382個村級工業園,占地13.5萬畝,擁有1.9萬家企業,占用全區已投產工業用地面積的70%,卻只貢獻27%的產值和4.3%的稅收。

  這些基礎數據還并不夠。由于村級工業園改造是一項全局性的攻堅,無論是征地拆遷,還是環境提升、配套建設,實際上都與用工、用水、用電、環保、消防、安全生產、社保、稅務等領域息息相關。例如一家企業處在什么樣的發展水平、對環境的影響怎樣,要采取怎樣的方式去更高效地服務,使其成為村級工業園改造的支持與推動者,就需要掌握這些信息。

  “低效用地再開發涉及到國土、規劃環境社會經濟等眾多數據,且基礎數據類型復雜、結構多樣化、容量大標準不統一,屬于典型的大數據研究范疇。”華南農業大學資源環境學院地理信息系教授胡月明在《面向低效用地再開發全生命周期管理的土地大數據平臺》演講中說,應用大數據對土地情況進行監測、管理和輔助決策,是一項非常復雜而必要的工程。

  從去年開始,順德以龍江鎮為試點,建設了針對村級工業園改造的征信平臺,掌握轄內78個園區已錄入系統的近3000家企業的詳細信息。平臺以物業地址為檢索端口,建設了涵蓋企業物理空間分布以及用工用水等各項數據,摸清了自身家底,為實現更好研判決策、統籌管理和精準執法提供了堅實基礎。今年以來,該系統逐步向全區進行推廣。

  長三角地區的節約集約用地實踐中,多個地區也十分注重對大數據系統的構建,如寧波江北區,就將“理清基礎數據”作為其改造低效用地的主要經驗之一。當地對已注冊登記且實際占用土地、廠房和倉庫等要素資源的工業企業,包括水電氣等公益性企業,都進行登記備案和調查摸底,重點對企業近五年的生產經營、資源消耗、稅收貢獻等情況進行跟蹤分析和研判,建立分類分檔、公開排序、動態管理的綜合評價機制,形成企業資源“一圖一庫”。

  南京江寧區還將衛星遙感等多重技術應用到數據系統建設中,在搭建產業用地地理信息系統的基礎上補充稅收環保等數據,開發了“江寧區產業用地績效評價管理系統”,充分利用遙感影像圖、地籍圖、土地利用總體規劃圖、城市規劃圖落實地塊,將低效用地地塊納入信息化體系統一管理,實現再開發地塊全程信息化監督管理。

  在技術的普遍牽引下,四川、陜西、江西等內陸地區在低效用地整理提升上也開創了自己的經驗,與珠三角、長三角相比在一定程度上是同步的。如在西安,當時也十分重視技術工具在盤活處置存量土地中的應用和指導,積極推進“一張圖”建設,建立存量建設用地臺賬,納入“一張圖”管理。通過利用“一張圖”成果,西安在清理閑置土地時,可以詳細列出并找出當時的測圖坐標。

  大數據信息系統的有效建設,將有助于為低效用地再開發利用的全生命周期賦能。胡月明以無錫和廣州白云區等地為例介紹,相關系統解決了各監管系統相互獨立等問題,其中白云區的再開發現場監管效率提升了30%。

瞄準中小企業提供公共產品

  企業是市場的主體,政府加強為企業服務義不容辭,也越來越成為各地共同的追求。但是在服務的過程中,由于政府的精力和責任有限,有的地方更習慣于集中精力服務大型企業。因為土地利用效率低,相關的配套水平低,因此服務中小企業的能力也受到限制。

  在整治提升低效用地的過程中,包括順德在內的全國各地紛紛將目標瞄準了中小企業,希望通過改造為他們提供更好的公共產品。去年11月,上海發布《關于促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見》《關于本市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》等新政策,鮮明提出,低效產業用地的治理首先要樹立“產業用地是具有公共屬性的要素資源”的理念。

  在浙江,工業園區的建設運營者已經不是傳統意義上的開發商,而被認為是“制造業的服務者”。去年9月,浙江發布《關于加快小微企業園高質量發展的實施意見》,提出非房地產企業開發、行業指向明確的新建工業小微企業園可歸口工業固定資產投資項目進行審批和統計。小微企業園因此成為一種“準公共產品”,不少針對工業固投的優惠減免和扶持政策,通過對園區的支持傳導到了實體企業身上。

  政府對中小企業的公共服務將通過全新建成的園區進行。為了在新的載體上加強企業服務能力,有的地方引入了現有的其他園區運營方。南京江寧區提出,對于周邊相對落后的中小工業集中區,由省級以上園區托管,實行統一管理機構、統一規劃建設、統一招商引資、統一管理服務,充分發揮省級以上開發園區在開發、招商、運營和管理等方面的優勢。如東山工業集中區高橋片區,就由東山國際企業總部園整體托管。

  順德對于園區的作用較早形成了清晰認識。在本輪村級工業園改造攻堅戰中,提出了努力打造30個主題產業園,包括廣東工業設計城、博智林機器人谷、龍江智能家居產業園等。目前,30個主題園區的規劃方案已經成型,部分園區已經開始建設和升級工作,并且引入了專業的園區運營商。

  作為政府服務與企業發展之間的“中介”,園區運營方可以是類似江寧區一樣從當地現有的成熟運營者移植,也可以是從外部引入的“鯰魚”,順德兩方面皆有。在內部方面,當地的國資企業順德科創集團,不僅成為了容桂街道海尾德龍智造科技園的聯合運營方,而且正在復制和深化這一模式,力爭5年科技園區開發面積不少于100萬平方米。

  蘇州蘭生、溫州萬洋等一批從江浙地區闖入的“鯰魚”們,也在順德尋找新的機遇。今年4月,萬洋集團正式在順德龍江開工其首個珠三角項目。萬洋集團的萬洋眾創城批量為中小企業建設廠房,并且提供融資租賃、云平臺、產業鏈引進等多重服務,并且在一些場景下承擔了政府對單個企業之間的媒介,實際上正是提供的一種“準公共服務”。目前,順德還需要引入更多這樣的產業運營商。

以市場力量激活改革能動性

  “改造舊廠房不難,難的是你新建那么高的多層廠房之后,可以賣得出去、租得出去,各方都有收益。”中國農業大學土地科學與技術學院副院長朱道林對珠三角地區的存量土地再開發十分關注。他在考察順德恒鼎工業園等地改造成果之后表示,作為改革開放先發地區的珠三角,從廠房建設質量到產業組織方式都到了變革之時,這是必然的趨勢。

  順德在2005年創新打造的天富來國際工業城,是國內較早利用舊廠房建設現代化工業園區的嘗試。該項目打破傳統向空中“要地”,建設高層標準廠房,雖然取得了成功,但在其開發最初也曾遇到招商難的困境。因為那時候粗放運營的村級工業園還很多,許多企業也沒有發展到需要標準化現代廠房的階段,即市場的動力不足。

  同時,“有形之手”的推動力不足,也是當時雖然起步但并未能大范圍鋪開,甚至有些地方仍在建設普通村級工業園的原因。朱道林表示,“改造過程中是需要大量成本的,如果說沒有提高容積率等政策助力資金的增值,前面的改造也做不到。”

  到了2018年,情況已經發生了根本性的變化。在區委區政府宣布把村級工業園改造作為“頭號工程”來抓,并且陸續出臺一系列政策之后,順德區樂從鎮上華村黨委書記曾劍雄表示,等這一天已經等了多年。大約10年前,該村就意識到傳統的村級工業園不符合未來發展需求,希望拆除重建現代化產業園區,但是改造產業導向、城市規劃、產業管理、財政支持等多個職能部門、多種法律法規引導,并非想改就能改。

  改造的成功有賴于政府與市場的合力,尤其是激發各方市場主體的積極性。“在改造過程中,政府在保證公共利益不受損的前提下,要讓部分產權人和企業機構發揮積極作用,調動社會和市場參與低效用地再開發的積極性。”浙江大學土地與國家發展研究院常務副院長葉艷妹說。

  一方面是激發和創造積極性。如在深圳的天安云谷,按照《深圳市城市更新辦法》,政府主要進行城市更新單元的計劃管理、規劃審批等。更新范圍內的公建配套(道路、學校)由政府和企業按照企業出資60%、政府補貼40%原則,統一由開發企業代建,大大地提升了公建配套的供給效率。其中,保障性住房等配建項目,由政府按造價加合理利潤回購,順利推進了項目實施。

  另一方面是引導與規范積極性。和順德在招商中提出運用“畝均論英雄”等原則一致的是,浙江從2014年就在全省范圍內全面實行分類分檔的城鎮土地使用稅減免政策,通過“高征高獎”的反向激勵機制,倒逼企業轉型發展或騰退土地,提高土地利用效率。此外還將企業分為A、B、C、D四類并實行動態管理,配套實施用能、用電、用地、用水、排污權等資源要素差別化政策措施。

  “市場主體是有決策權的,但是政府要用規劃、管制和整體使用布局去引導,保證社會資本能夠實現使用資金平衡。”朱道林說,市場與政府要在各自的環節發揮好合力。

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